Елдегі тіркелген саяси партиялар Құрылтайдағы орындар үшін сайлау науқанының белсенді кезеңін өткерді. Партиялардың сайлауалды бағдарламалары жарияланды, кандидаттар тізімі бекітілді, ұлттық теледебаттарға да әртүрлі баға берілуде. Жаңа Парламенттің мойнына жаңа міндет жүктелмек. Айтылған мақсат пен қалыптасқан жағдай нені көрсетіп отыр, алда нені ескеру керек?
Қабылданған Ата заң Парламенттің рөлін жаңаша түсінуді талап етеді. Мемлекеттік институттар өзгерді, билік тармақтары арасындағы өкілеттіктер қайта бөлінді, парламентаризмнің жаңа үлгісі қалыптасты. Алайда Парламенттің рөлін түсінуде бұрынғы көзқарастар әлі де сақталып отыр.
Парламент ұраннан емес, заңнан басталады
Бүгінде партиялардың конституциялық рөлін қаншалықты түсінетіні және қоғамға қаншалықты нақты әрі жүзеге асатын күн тәртібін ұсына алатыны маңызды.
Қазақстандық партиялардың бағдарламаларын Экономикалық ынтымақтастық пен даму ұйымы (ЭЫДҰ) елдеріндегі парламенттік партиялардың бағдарламаларымен салыстырсақ, басты айырмашылық уәделердің көп немесе аз болуында емес. Дамыған елдерде парламенттік партиялар өз бағдарламаларын, әдетте, үш негізгі сұрақтың айналасына құрады: қандай заңдар өзгертіледі, оны іске асыруға қаржы қайдан алынады, қандай нақты нәтижеге және қандай мерзімде қол жеткізіледі?
Осындай жүйелілік – парламентаризмнің қалыптасқан мәдениетінің белгілерінің бірі.
Мысалы, Финляндия, Швеция және Германия парламенттерінің тәжірибесі қазіргі партиялық бағдарламалардың ең алдымен заң шығару күн тәртібіне негізделетінін көрсетеді. Финляндия Парламенті заңдардың орындалуына жыл сайын баға береді. Ал партиялардың сайлауалды бағдарламалары қоғам алдына қойылатын мақсаттармен ғана шектелмей, нақты заңнамалық өзгерістерді де қамтиды.
Германия Бундестагы заңдардың тиімділігіне тұрақты түрде баға беріп отырады. Заң шығару процесінде заң жобаларының ықтимал әсерін алдын ала бағалауға ерекше көңіл бөлінеді.
Швецияның парламенттік тәжірибесінде заң қабылдау мемлекеттік саясаттың соңы емес, бастамасы ретінде қаралады. Заңдардың салдарын бағалау, олардың орындалуын парламенттік бақылау және қолданыстағы заңдардың тиімділігін тұрақты талдау маңызды орын алады.
Қазақстандық партиялардың бағдарламаларында бұл мәселе соншалықты анық емес. Атап айтқанда, үшінші элемент кейбір бағдарламаларда кездеседі, біріншісі ішінара қамтылған, ал екіншісі көп жағдайда мүлдем көрсетілмеген немесе жеткілікті деңгейде ашылмаған.
Әртүрлі ұран – бір институционалдық мәселе
Партиялардың бағдарламаларын талдау қызықты бір заңдылықты көрсетеді. Мәтіндердің стилі мен саяси ұстанымдары әртүрлі болғанымен, бағдарламалар бір-біріне ұқсас логикамен құрылған және онда көтерілетін мәселелер де көп жағдайда бірдей. Бұл сайлауалды бәсекеден де тереңірек жатқан мәселені көрсетеді.
Басты мәселе ұсыныстардың қаншалықты тартымды екенінде немесе жақсы идеялардың жоқтығында емес. Біздіңше, мәселе – парламентаризмнің жаңа үлгісінің мәнін толық түсінуде.
Мысалы, көптеген партиялардың бағдарламаларында болашақ Құрылтайға іс жүзінде Үкіметтің міндеттері жүктелген. Заң шығару бастамаларының, бюджетке парламенттік бақылаудың, құқықтық реттеуді жетілдірудің және мемлекет пен қоғам арасындағы тепе-теңдікті қамтамасыз етудің орнына тұрғын үй салу, жұмыс орындарын ашу, жалақыны көтеру, экономиканы дамыту, денсаулық сақтау мен білім беруді жаңғырту, инфрақұрылымды дамыту сияқты уәделер алдыңғы орынға шығады.
Алайда бұл бағыттардың негізгі жауапкершілігі атқарушы билікке тиесілі. Парламент ең алдымен заң шығару және парламенттік бақылау арқылы нақты нәтижеге қол жеткізуге ықпал етуі тиіс. Әйтпесе, парламентаризмнің институционалдық мәнін дұрыс түсінбеу мәселесі туындауы мүмкін.
Уәде мен заңның арасында. Бағдарламада не жетіспейді?
Партиялардың көпшілігінің бағдарламаларында алға қойылған мақсаттарға қандай заңнамалық жолмен қол жеткізілетіні жеткілікті деңгейде көрсетілмеген.
Көтерілген мәселе мен күтілетін нәтиженің арасында маңызды бір буын – нақты заңнамалық бастама жетіспейді.
Көп жағдайда бағдарламаларда мына сұрақтарға жауап жоқ: заң қабылданғаннан кейін не болады, қандай тәуекелдер мен салдар туындауы мүмкін? Ал мұндай сұрақтарға жауап беру – парламентаризмнің жетілуінің маңызды белгісі.
Сонымен бірге заңнамалық бастамаларды қаржыландыру мәселесінің ашық көрсетілмеуі де жүйелі проблема болып отыр. Біздің ойымызша, кез келген заңнамалық бастама кем дегенде бес сұраққа жауап беруі керек: қанша қаражат қажет; қаржыны кім береді; қай мерзімде іске асырылады; кім жауап береді; қандай заңға өзгеріс енгізу қажет?
Бұл сұрақтар партия бағдарламаларында толық көрсетілмеген.
Жетілген парламенттік бағдарламалардың ерекшелігі – кез келген сандық көрсеткіште емес, заң шығару жұмысының нақты нәтижесін көрсететін өлшемдерде. Бұл заңнаманың тиімділігін бағалауға мүмкіндік береді және халықаралық тәжірибеге сәйкес келеді. Мысалы, білім беру саласында басты мақсат рейтингтегі көрсеткішті жай ғана көтеру немесе белгілі бір санға жету емес, білім сапасын нақты жақсарту болуы керек.
Көптеген бағдарламалар ұсынылып отырған заңнамалық өзгерістердің экономикаға, кәсіпкерлікке, бюджетке, өңірлерге және азаматтардың құқықтарына қалай әсер ететінін түсіндірмейді. Саяси партиялардың көпшілігі бұған дейін де парламенттік жұмысқа қатысқанын ескерсек, қоғам тарапынан бұрын ұсынылған бастамалардың нәтижесін талдауға деген сұраныс заңды түрде туындайды.
Бағдарламаларда қолданыстағы заңдардың сапасына баға беру де жеткіліксіз. Партиялар жаңа заңдар қабылдауға уәде береді. Бірақ қандай заңдар нашар жұмыс істеп тұр, қайсысын жою немесе қайта қарау қажет деген мәселелерге жеткілікті көңіл бөлінбейді.
Заңнамалық жүктемені бағалау да маңызды. Себебі әрбір жаңа заң азаматтар мен бизнеске жаңа міндеттер, шығындар мен рәсімдер әкелуі мүмкін. Сондықтан жаңа реттеудің қанша шығынға түсетінін алдын ала есептеу қажет.
Соңында, бағдарламаларда заңнамалық сараптама мәселесі де жеткілікті қамтылмаған. Мысалы, көптеген дамыған елдердің парламенттік тәжірибесінде Regulatory Impact Assessment, Post Legislative Scrutiny, Cost-Benefit Analysis сияқты құралдар қолданылады. Яғни заңның ықпалын алдын ала бағалау, оның орындалуын кейін тексеру және шығыны мен пайдасын салыстыру жүзеге асырылады.
Партиялардың бағдарламаларында осындай жүйелі тәсілдердің болуы қазіргі әлемдік үрдістер мен стандарттарға жақындай түсуге мүмкіндік берер еді.
Қоғам не күтеді? Парламенттің өкілеттігі не береді?
Партия бағдарламаларының мәселесі уәделердің мазмұнында ғана емес. Негізгі мәселе – саяси партияның Парламенттегі конституциялық миссиясын қаншалықты түсінетінде. Бағдарламалардың барлығына дерлік ортақ бір ерекшелік бар.
Олар көбіне «не істеу керек?» деген сұраққа жауап береді. Бірақ «Парламент өзінің конституциялық өкілеттігі шеңберінде мұны қалай жүзеге асыра алады?» деген сұраққа толық жауап бере алмайды. Негізгі қайшылық та осында. Партия бағдарламасы проблемалардың жай ғана тізімінен емес, заңнамалық басымдықтардан және қоғамның болашақтағы күтуін бағалаудан басталуы тиіс.
Бағдарламаларда шамадан тыс үлкен мақсаттар қою үрдісі басым.
Мысалы, миллион жұмыс орнын ашу, азық-түлік пен энергетикалық қауіпсіздікті толық қамтамасыз ету, жасанды интеллект бойынша 5 миллион адамды оқыту, мемлекеттік басқару жүйесін түбегейлі өзгерту және тағы басқа.
Теориялық тұрғыдан мұндай ауқымды мақсаттарға қол жеткізуге болады. Бірақ ол үшін бір мезгілде көптеген жағдай орындалуы керек: тұрақты экономикалық өсім, үлкен инвестициялар, тиімді мемлекеттік басқару, әлемдік дағдарыстар мен санкциялардың болмауы және жоғары атқарушылық тәртіп қажет.
Бұл жерде партиялар өздерінің нәтижеге жетудегі жауапкершілігін белгілі бір деңгейде атқарушы билікке ысырып, негізгі назарды тағы да атқарушы биліктің міндеттеріне ауыстырып отырғанын көруге болады.
Бағдарламалар жалпы институционалдық кемшіліктерден бөлек, идеологиялық бағыттарымен де ерекшеленеді. Бірақ бұл жерде де бір сұрақ туындайды: идеология нақты заңнамалық күн тәртібіне қаншалықты айналып отыр?
Идеологиядан – заң жобасына
Партия бағдарламаларында идеология бар. Бірақ ол нақты заңнамалық бастамалар арқылы және белгілі бір әлеуметтік топтардың мүддесін қалай қорғайтыны арқылы толық ашылмаған.
Біздіңше, шартты түрде партияларды үш топқа бөлуге болады. Бірінші топ – идеологиялық партиялар. Екінші топ – функционалдық партиялар. Үшінші топ – салалық партиялар.
Жалпы алғанда, партия бағдарламаларында оптимистік және көбіне декларациялық сипаттағы риторика басым.
Алайда идеологиялық айырмашылықтарға қарамастан, партиялардың көпшілігі бір мәселеге тап болып отыр. Олардың ұсыныстары негізінен әлеуметтік-экономикалық міндеттерді шешуге бағытталған. Бірақ осы мақсаттарға жетуге мүмкіндік беретін нақты заңнамалық бастамалар көрсетілмейді.
Құрылтай Үкімет емес. Кім не үшін жауап береді?
Сайлау науқаны – партиялардың дауыс үшін күресі ғана емес. Бұл – саяси жүйенің жетілуіне және болашақ заң шығарушылардың кәсіби деңгейіне берілетін баға.
Сайлаушы партияларды олардың нақты парламенттік жұмысының нәтижесі бойынша бағалайды. Әділдік үшін айту керек, барлық партия дерлік оң құндылықтарды алға тартады: даму, әл-ауқат, бірлік, күшті экономика, адамға қамқорлық. Бірақ құндылықтар – бағыт. Ол нақты іс-қимыл жоспары емес. Тәуелсіздік жылдарында халық мұндай ұрандарды көп естіді. Бірақ адамдар тұрмыс деңгейі мен әл-ауқатының нақты өскенін әлі де жеткілікті сезініп отырған жоқ.
Партиялық бағдарламалардың әлсіз тұсы – мемлекеттің бюджет мүмкіндігіне тәуелді нәтижелерге уәде беруге басымдық берілуі. Ал саяси партияның Парламенттегі өз миссиясы бағдарламаларда жеткілікті деңгейде ашылмаған.
Қоғамның күтуі депутаттардың нақты өкілеттігінен асып кетсе, бұл қауіпті жағдайға әкелуі мүмкін. Мысалы, сайлаудан кейін халық бағаның төмендеуін, жалақының өсуін, жаңа кәсіпорындардың ашылуын, жұмыс орындарының көбеюін, қолжетімді тұрғын үйді күте бастайды. Алайда депутаттар бұл шараларды тікелей жүзеге асыра алмайды. Нәтижесінде қоғамның күтуі мен мемлекеттік институттардың нақты мүмкіндігі арасында алшақтық пайда болады.
Бұл жағдай қоғамдық сенімнің төмендеуіне және әлеуметтік шиеленістің күшеюіне әкелуі мүмкін.
Мұндай жағдайда жастар арасындағы жұмыссыздық, тұрғын үй құнының өсуі, инфляция, өңірлер арасындағы теңсіздік, қала мен ауыл арасындағы айырмашылық, саяси институттарға деген сенімнің төмендігі сияқты мәселелер ерекше сезімтал болуы мүмкін. Бұл салдар міндетті түрде болады деген сөз емес. Бірақ қоғамдық тұрақтылық тұрғысынан ең сезімтал бағыттар дәл осылар.
Сонымен қатар Парламент тек заң қабылдайтын ғана орган емес, сонымен бірге заңдардың тиімділігін бағалайтын да институт болуы тиіс. Сондықтан қолданыстағы заңдардың тиімділігін тұрақты түрде бағалап отыру қажет. Мұндай тәсіл партия бағдарламаларының сапасын институционалдық деңгейде бағалауға мүмкіндік береді.
Неге уәделер қайталанады? Мәселе қашан шешіледі?
Бұл – іс жүзінде талқылана бермейтін өте күрделі мәселе. Қазақстандағы парламентаризм институты әлі де даму үстінде, ал институционалдық мәдениет қалыптасу кезеңінен өтіп жатыр. Жинақталған тәжірибеге қарамастан, жаңа конституциялық модель заң шығару мәдениетін, парламенттік рәсімдерді және саяси жауапкершілік тетіктерін одан әрі дамытуды қажет етеді.
Бірақ қалыптасқан институционалдық модель объективті түрде Парламенттің дербес саяси рөл атқаруына бұрын шектеулі мүмкіндік берді.
Біріншіден, Қазақстан тәуелсіздік алғаннан кейін саяси жүйе президенттік институттың айналасында қалыптасты. Көптеген маңызды бастамалар жоғарыдан келіп отырды. Әдетте Үкімет белгіленген бағыттарға сәйкес заң жобасын әзірледі, ал Парламент дайын жобаларды қабылдады. Бұл дербес заң шығару бастамасының дамуын белгілі бір деңгейде шектеді.
Екіншіден, көптеген партиялардың парламенттік қызметте айтарлықтай тәжірибесі бар. Бірақ бүгінгі таңда партиялардың көбі ондаған жыл бойы айтылып келе жатқан сол мәселелерді қайта көтеріп отыр және оларды шешуге уәде береді. Осыған байланысты заңды сұрақ туындайды: егер партиялар бұрын да парламенттік қызметке қатысса, олардың сол ұсыныстары неге бұған дейін іске аспады?
Үшіншіден, институционалдық инерция, қазіргі заманғы заң шығару және институционалдық мәдениеттің жеткілікті деңгейде дамымауы, сондай-ақ тез өзгеріп жатқан әлем жағдайында жаңа тәсілдердің баяу қалыптасуы парламенттік партиялардың жетілуіне әсер етті.
Төртіншіден, партия бағдарламалары көбіне қалаған нәтижелерге негізделеді. Ал сол нәтижеге жеткізетін нақты заңнамалық тетіктер екінші қатарда қалып қояды.
Бесіншіден, Қазақстанда заң қабылдаудың өзіндік ерекшелігі бар. Дамыған елдерде, әдетте, алдымен заң қабылданып, оны іске асыруға қажетті қаражат бөлінеді. Қазақстанда көбіне керісінше жағдай кездеседі: бюджетте нақты көлемде қаражат қарастырылады да, сол қаржы көлеміне қарай заңнамалық шешімдер қабылданады. Ал қаражат әрдайым жеткілікті бола бермейді. Сондықтан көптеген жарияланған уәделер заң жүзінде толық жүзеге аспай қалады.
Құрылтай жауапкершіліктен басталады
Саяси бағдарлама – қоғам алдындағы жария міндеттеме. Оның сапасы ұсынылған шешімдердің қаншалықты шынайы екеніне және партияның сол міндеттерді орындау үшін саяси жауапкершілік алуға дайын болуына байланысты. Партия мұны неғұрлым нақты түсінсе, оның уәделері қоғам тарапынан сайлауалды риторика емес, нақты міндеттеме ретінде қабылдану мүмкіндігі соғұрлым жоғары болады. Осы тұрғыдан алғанда, саяси бағдарлама – саяси мәдениеттің айнасы.
Сайлау науқанын үгіт-насихаттың тартымдылығымен, концерттердің, марафондардың, спорттық жарыстардың немесе жаппай іс-шаралардың санымен өлшеуге болмайды. Нағыз сенім халықпен мазмұнды диалогтан, оның сұрақтарын тыңдаудан, проблемаларды ашық талқылауға дайын болудан қалыптасады.
Мықты Парламент құқыққа, жауапкершілікке және Конституцияны құрметтеуге негізделген бағдарламалардан басталады. Қазақстанға саяси жағдайға емес, құқыққа басымдық беретін, даңғаза уәдеден гөрі жауапкершілікті жоғары қоятын, партиялық мүддеден бұрын мемлекет пен қоғамның мүддесін ойлайтын депутаттар қажет. Дәл осындай депутаттар Құрылтайды Қазақстанның әділеттілігін, тұрақтылығын және дамуын нығайтатын беделді институтқа айналдыра алады.
Қорытынды біреу: қазіргі сайлау – уәде саясатын заң сапасы мен нақты жауапкершілік саясатына ауыстырудың мүмкіндігі.
Еділ Мамытбеков
